來源：中國政府采購報 ■ 姜愛華 常延婕

《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱《辦法》）已于2021年7月1日正式實行。其中，風(fēng)險控制工作貫穿需求管理工作全過程的規(guī)定，為采購需求和采購計劃的順利制定提供了保障。

本文以政府采購需求管理程序為主線，梳理全流程風(fēng)險點，期望可為相關(guān)部門或單位改進(jìn)政府采購需求管理內(nèi)控制度，進(jìn)一步完善政府采購需求管理制度，提供可借鑒的思路。

需求管理的一般流程

《辦法》將政府采購需求管理定義為：“采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關(guān)風(fēng)險控制管理的活動。”據(jù)此，筆者將政府采購需求管理流程劃為，確定采購需求、編制采購需求、制定采購實施計劃、控制風(fēng)險四個環(huán)節(jié)。

環(huán)節(jié)一，確定采購需求。采購需求是采購人為實現(xiàn)項目目標(biāo)，需要采購的標(biāo)的及其需滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是針對采購標(biāo)的的功能和質(zhì)量而言的。商務(wù)要求是指，取得采購標(biāo)的的時間、地點、財務(wù)和服務(wù)要求。采購需求要根據(jù)市場供給情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、歷史采購經(jīng)驗等信息慎重確定。如有必要，則需開展需求調(diào)查工作。根據(jù)《辦法》規(guī)定，存在以下四種情形的采購項目應(yīng)開展需求調(diào)查：一是1000萬元以上的貨物、服務(wù)采購項目，3000萬元以上的工程采購項目；二是涉及公共利益、社會關(guān)注度較高的采購項目，包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目等；三是技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項目，包括需定制開發(fā)的信息化建設(shè)項目、采購進(jìn)口產(chǎn)品的項目等；四是主管預(yù)算單位或者采購人認(rèn)為需要開展需求調(diào)查的其他采購項目。

環(huán)節(jié)二，編制采購需求。首先要以確定的采購需求為基礎(chǔ)。其次要根據(jù)項目特點、實際需要與部門預(yù)算綜合考量。最后要注重采購需求的描述，文字、圖表等表述應(yīng)準(zhǔn)確清晰。

環(huán)節(jié)三，制定采購實施計劃。采購實施計劃是采購人為實現(xiàn)采購需求，對合同的訂立和管理所做的安排。合同訂立安排包括采購項目預(yù)（概）算、最高限價，開展采購活動的時間安排，采購組織形式和委托代理安排，采購包劃分與合同分包，供應(yīng)商資格條件，采購方式、競爭范圍和評審規(guī)則等。合同管理安排包括合同類型、定價方式、合同文本的主要條款、履約驗收方案、風(fēng)險管控措施等。通常根據(jù)法律法規(guī)、政府采購政策和國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合采購需求的特點確定，各級財政部門按照簡便、必要的原則進(jìn)行備案。在制定采購實施計劃中，需特別注意的是，對于開展需求調(diào)查的項目，要研究采購過程和合同履行過程中的風(fēng)險，提出有針對性的風(fēng)險預(yù)案。

環(huán)節(jié)四，對重點風(fēng)險事項進(jìn)行審查?！掇k法》明確規(guī)定采購人要建立審查工作機(jī)制，對采購需求管理中的重點風(fēng)險事項進(jìn)行審查。審查分為一般性審查和重點審查。一般性審查，主要審查是否按照《辦法》規(guī)定的程序和內(nèi)容確定采購需求、編制采購實施計劃；重點審查是在一般性審查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風(fēng)險審查、采購人或者主管預(yù)算單位認(rèn)為應(yīng)當(dāng)審查的其他內(nèi)容。開展需求調(diào)查的項目，應(yīng)進(jìn)行重點審查。對于審查不通過的項目，應(yīng)當(dāng)修改采購需求和采購實施計劃的內(nèi)容并重新進(jìn)行審查。

需求管理環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險

第一，采購需求確定環(huán)節(jié)。確定需求環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要集中在需求調(diào)查方面：一是按規(guī)定需要開展需求調(diào)查的項目未開展調(diào)查；二是面向市場主體開展需求調(diào)查時，采購人選擇的調(diào)查對象少于三個，且不具有代表性，違反《辦法》第十條的規(guī)定；三是沒有根據(jù)采購項目的實際情況，采取合適的方式開展需求調(diào)查。例如，未針對復(fù)雜采購項目，征求相關(guān)供應(yīng)商、專家意見，未就公共服務(wù)項目，向社會公眾征求意見等；四是沒有對采購需求進(jìn)行科學(xué)合理的價格測算。

第二，采購需求編制環(huán)節(jié)?！掇k法》對采購需求編制的要求為合規(guī)、完整、明確。然而，實踐中需求編制可能存在違規(guī)、不完整以及模糊的風(fēng)險，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是政府采購需求編制違背法律法規(guī)與社會公德；二是編制采購需求未實現(xiàn)規(guī)定的功能或目標(biāo)，未落實政府采購政策的要求；三是采購需求編制不完整，沒有具體說明采購標(biāo)的的技術(shù)要求和商務(wù)要求；四是采購需求制定標(biāo)準(zhǔn)不合規(guī)，未征求相關(guān)供應(yīng)商、專家意見，未充分考慮可能影響供應(yīng)商報價和項目實施風(fēng)險的因素，指標(biāo)設(shè)定含糊，量化不合理。

第三，制定采購實施計劃的環(huán)節(jié)。制定采購實施計劃環(huán)節(jié)的風(fēng)險大致分為兩類：程序風(fēng)險和內(nèi)容風(fēng)險。

程序風(fēng)險主要是委托代理采購程序中的風(fēng)險，即采購人沒有在采購活動開始前對代理機(jī)構(gòu)制定的采購需求進(jìn)行確認(rèn)。內(nèi)容風(fēng)險主要包括：一是沒有編制采購實施計劃；二是計劃內(nèi)容違背法律法規(guī)要求，不重視采購中的非歧視、競爭性原則。例如，在評審標(biāo)準(zhǔn)中違規(guī)設(shè)定業(yè)績要求（要求供應(yīng)商提供樣品）或者以特殊用途為由超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)避批量集中采購等。

第四，風(fēng)險控制環(huán)節(jié)。目前，政府采購需求的風(fēng)險控制機(jī)制尚未形成體系，部分采購人風(fēng)險防控意識有待加強(qiáng)，不相容崗位設(shè)置不盡合理，風(fēng)險防控措施有待細(xì)化。盡管《辦法》明確提出要建立審查工作機(jī)制，但部分采購人在具體落實中仍存在以下五點問題：一是未依規(guī)建立審查機(jī)制；二是沒有對采購需求和采購實施計劃進(jìn)行審查；三是對審查結(jié)果束之高閣，并未對審查不通過的采購項目進(jìn)行整改或重新進(jìn)行審查；四是一般性審查與重點審查的內(nèi)容不全面；五是需求審查崗位設(shè)置沒有充分體現(xiàn)控制機(jī)制。

加強(qiáng)需求管理內(nèi)控的設(shè)想

《辦法》第四章為“風(fēng)險控制”，凸顯了內(nèi)控制度建設(shè)在政府采購需求管理工作中的重要性。筆者根據(jù)政府采購需求管理流程及其潛在風(fēng)險，依據(jù)《辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔2016〕99號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），嘗試對構(gòu)建較為完整的政府采購需求管理內(nèi)控體系以及完善政府采購需求管理風(fēng)險控制制度提出設(shè)想。

關(guān)于內(nèi)控制度的設(shè)想?！吨笇?dǎo)意見》指出，應(yīng)當(dāng)以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線，逐步形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控制度。筆者設(shè)想以風(fēng)險控制措施，特別是審查工作機(jī)制為基礎(chǔ)，進(jìn)一步搭建內(nèi)控體系，將政府采購需求管理內(nèi)控體系分為審核批準(zhǔn)控制、績效考評控制、職責(zé)分工控制三部分（圖一）。

關(guān)于職責(zé)分工控制的設(shè)想。職責(zé)分工控制是采購需求內(nèi)控制度“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”的具體體現(xiàn)，也是圍堵采購需求管理程序風(fēng)險的重要舉措，具體如圖二所示。建議單位或部門形成內(nèi)部監(jiān)督、采購與業(yè)務(wù)相互制衡的內(nèi)部分工體系，按行政管理職能定機(jī)構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)。其中，內(nèi)部監(jiān)督審核部門雙重審批把關(guān)，定期組織風(fēng)險評估與考核；采購部門負(fù)責(zé)制定政府采購需求管理工作所需的各類文件、報告；業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)需求管理工作的具體執(zhí)行，實地組織需求調(diào)查，向社會公眾公示文件等。

關(guān)于審批控制的設(shè)想。審批控制主要是針對確定需求、編制需求與制定采購實施計劃環(huán)節(jié)存在的內(nèi)容風(fēng)險而設(shè)計的，審查采購需求內(nèi)容是否合法合規(guī)（審核要點詳見表一、表二、表三），是對審查工作機(jī)制的進(jìn)一步完善。具體而言，審批控制工作由內(nèi)部監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，確定需求內(nèi)容設(shè)置符合法律法規(guī)要求與項目實際，最終審批人員需在審批意見表上簽字，實現(xiàn)責(zé)任到人。

關(guān)于績效考評控制的設(shè)想?？冃Э荚u控制主要是為加強(qiáng)內(nèi)控措施的結(jié)果應(yīng)用而設(shè)計的，主要體現(xiàn)為：一是實行“雙掛鉤”，將內(nèi)控制度建設(shè)、風(fēng)險評估、審核結(jié)果與單位部門績效考評、員工個人發(fā)展掛鉤，調(diào)動單位與員工參與內(nèi)控制度建設(shè)的積極主動性。二是物質(zhì)激勵與精神激勵并舉，對在風(fēng)險評估和審核中表現(xiàn)優(yōu)秀的項目小組成員給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵與表揚。三是加大懲處與整改力度，審計部門要嚴(yán)格執(zhí)行審核制度，切實履行監(jiān)察職責(zé)，對于審查不合規(guī)的項目及時通知整改并予以復(fù)查。（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）